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España

Assumpció Guasch y Leandro Navarro

1. Introducción

¿Cómo podemos hacer efectivos los derechos de la ciudadanía en la sociedad de la información (sociedad de la información)? Sin duda, con una participación más directa y amplia de los ciudadanos y ciudadanas. Sin embargo, en el desarrollo de la sociedad de la información priman aspectos comerciales y técnicos que suelen enfatizarse en detrimento de otros mucho más importantes pero más difíciles de medir. Estos incluyen: la definición de las reglas de juego y el “contrato social” (por ej: marcos legales para la sociedad de la información), así como indicadores de impacto indirectos como la producción y acceso al conocimiento, los cambios en las relaciones sociales y la participación.

La primera parte del informe se ha focalizado en la observación de las estadísticas e indicadores a nivel de Estado español, aproximándonos progresivamente a la ciudadanía y su participación a través de las diferentes esferas territoriales que componen dicho estado. Se obtiene una visión basada en las necesidades de infraestructuras y, en gran medida, en el imperativo de la propia administración para cumplir con sus objetivos de transparencia, e-administración y gobierno electrónicos, entre otros.

En la segunda parte del informe se realiza un análisis de la participación de los distintos actores de la sociedad de la información en las políticas asociadas a las tecnologías de información y comunicación (TIC). Se intenta crear un indicador para dicha participación a partir de la información disponible en el inventario de actividades2 de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI). El resultado obtenido parece ser un buen reflejo de lo que está ocurriendo en España y de la gran desproporción con la que están interviniendo los diferentes actores en la construcción de la sociedad de la información.

Se han considerado datos, indicadores e información facilitados por la administración del Estado, la Unión Europea (UE) y la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), entre otras fuentes relevantes. Toda la información es accesible en internet. Para su selección se han priorizado los datos e informes más actuales.

Las fechas de consulta, excepto las del inventario de la CMSI, están comprendidas en el mes de octubre de 2006. En el apartado sobre participación se han considerado los datos que nos ofrece el propio inventario de la CMSI, en su actualización del 17 de noviembre de 2006. De esta actualización se han considerado 163 actividades a desarrollar por el Gobierno o entidades de España (por ejemplo las que cuentan algún socio español o que desarrollan el proyecto parcialmente en España).

En el análisis de la participación se han introducido algunas aproximaciones que quedan indefinidas en el inventario de la CMSI y en la entrada de actividades al mismo, y se ha refinado la clasificación a partir de investigaciones complementarias.

2. Situación en el país

La mayoría de los indicadores de desarrollo de la sociedad de la información para España se sitúan en valores por debajo del nivel de convergencia con la UE, excepto en el caso del desarrollo de la e-administración, donde se supera. Los indicadores que se aproximan a los niveles de convergencia son: “utilización de internet para realizar consultas sanitarias”, “desarrollo del comercio electrónico entre empresas o entre consumidores y empresas”, “problemas de seguridad en el entorno empresarial y doméstico y su prevención” y ” servicios de banda ancha para empresas y usuarios domésticos”.3

España se sitúa en la posición 31 del informe “The Digital Divide Report: ICT Difussion Index 2005” (UNCTAD 2006),4 de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD). Se clasifica como “middle income-best” indicando una posición en el desarrollo de la sociedad de la información (31) que no se corresponde con su capacidad en otros ámbitos (8 en PIB nominal o 22 en PIB per cápita en el mismo año). Este Índice de Difusión también muestra que ha habido poca mejora sostenida a lo largo de los años: desde la posición 28 a la 31 en el periodo de 1997 a 2004.

Según el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (DGDSI, 2006):

  • “España se encuentra globalmente en una posición de desventaja en Europa y en la OCDE en cuanto a índices de desarrollo de la sociedad de la información. Posición que no corresponde a su situación económica, ni a los índices de convergencia con las economías de su entorno comunitario, y esto a pesar de los esfuerzos realizados”.

El rol de las comunidades autónomas

Según la organización política y territorial del Estado español es indispensable considerar la participación de las Comunidades Autónomas5 y las entidades locales que son quienes están más cerca de los ciudadanos y suministran muchos de los servicios públicos de bienestar social. Según el grado de autonomía política de las comunidades autónomas debemos considerar la existencia de leyes, reglamentos o directrices específicos, así como diversos objetivos y enfoques en el desarrollo de la sociedad de la información.

Los informes existentes muestran un esfuerzo de las administraciones autonómicas para mejorar el acceso de los ciudadanos a las TIC y sus servicios, incluyendo ofertas de formación. Los presupuestos pueden corresponder al Estado, ser propios de las autonomías o pertenecer a fondos de la UE.

Indicadores (como los proporcionados por CEPREDE, 2004) muestran que el grado de participación de las comunidades está evolucionando positivamente, aunque con diversos claroscuros. Esto puede verse claramente en el caso del despliegue de la e-administración. Mientras que España se sitúa bien respecto a otros estados miembros de la UE,6 se encuentran diferentes niveles de implantación según comunidades autónomas, y el impacto en las entidades locales resulta desigual.

Diversas CCAA participan en el programa Ciudades Digitales7 del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (MITYC) lo cual favorece la incorporación a la sociedad de la información de los municipios. Algunas comunidades autónomas, como Extremadura, se están implicando institucionalmente en la promoción del Software Libre, mientras otras destacan en otros aspectos. Por ejemplo Cataluña es pionera en materia de e-learning. El balance de la evolución en Euskadi como conjunto es muy positivo. No es casualidad que haya sido la organizadora de la “II Cumbre Mundial de las Ciudades y Autoridades Locales sobre la sociedad de la información (Bilbao 2005)8.

A pesar de los diferentes niveles de madurez entre las comunidades, la diferencia entre zonas rurales y urbanas es común en la mayoría. Pocas comunidades mencionan las diferencias de género, pero los indicadores de Cantabria y Cataluña indican que, a pesar de disminuir, la diferencia de género continua siendo notable (a pesar que ha disminuido en los años recientes). Retos a la participación en la sociedad de la información La progresión en el número de usuarios de internet es positiva y, según el Observatorio de las Telecomunicaciones y la Sociedad de la Información (OTSI), los últimos datos muestran que el número de usuarios de la red ha aumentado hasta los 17,77 millones, es decir, el 48,3% de la población (OTSI, 2006). Se ha producido un incremento significativo del uso de internet en colectivos tradicionalmente más alejados de las TIC, como la población entre 45 y 54 años o las personas que se dedican a las labores del hogar.

Respecto a la utilización de internet en el hogar, puede observarse la divisoria por edades y también por condicionantes socio-culturales. Los motivos aducidos para no utilizar el ordenador en el hogar muestran falta de interés, no percepción de necesitarlo o incluso falta de tiempo en hogares unipersonales. También hay una proporción de empresas sin acceso a internet porque no perciben el beneficio que ello les pueda suponer (Telefónica 2005).

Globalmente, todavía se observan niveles bajos de participación en la sociedad de la información entre la población en general. Este estudio ha detectado las siguientes razones para esta baja participación:

a) Dificultad del Gobierno para compaginar los intereses de empresas y ciudadanos, y la falta de confianza en el respeto a los intereses de la ciudadanía frente al poder de lobby de las grandes empresas o grupos específicos

Las organizaciones de defensa de los usuarios de internet9 están comenzando a trabajar juntos para proteger los intereses de los ciudadanos. A la vez, el Gobierno ha introducido medidas de protección a los clientes afectados aunque se han producido pocos resultados claros.

También se ha generado una campaña de protesta por la introducción de un canon digital en la reforma de la ley de propiedad intelectual que grava dispositivos digitales (como CDs grabables, cámaras digitales, escaners, etc.) como una compensación por la realización de copias digitales de contenidos adquiridos legalmente. Actualmente, el consumidor lo paga siempre, incluso cuando copia contenidos de su propiedad no sujetos a derecho de autor.10

b) Deficiencias en la participación local: Falta de políticas lingüísticas a nivel estatal

La diversidad lingüística del estado no se refleja en las estadísticas e indicadores estatales oficiales, aunque se menciona en algunas comunidades autónomas. Según la línea C8 del Plan de Acción de la CMSI (CMSI 2003), “la diversidad cultural y lingüística, al mismo tiempo que promueve el respeto de la identidad cultural, las tradiciones y las religiones, es fundamental para el desarrollo de una sociedad de la información basada en el diálogo entre culturas y en la cooperación regional e internacional. Es un factor importante del desarrollo sostenible”.

Este aspecto tampoco está incluido entre los que determina el Reglamento del Parlamento Europeo, que simplemente considera unas posibles diferencias por divisiones territoriales o regiones, sin considerar las diferencias culturales y lingüísticas que puedan darse. El Banco Mundial (Banco Mundial 2006), en cambio, considera importante esta dimensión de la sociedad de la información, especificando que, cuando se incluyen indicadores culturales, muchas veces no se tienen en cuenta las diferencias idiomáticas y que los países más desarrollados no acostumbran a considerar estas dimensiones.

c) Limitaciones en la visión sobre la participación femenina en la construcción de la sociedad de la información.

La participación de mujeres en la sociedad de la información española es baja, pero se ha considerado positivo que se esté empezando a desplegar la desagregación de datos por sexo, en línea con las directrices de la UE. Sin embargo, si bien existen estudios y experiencias con visión transversal del género (Castaño 2003), el enfoque más extendido es el de la consideración de las mujeres como colectivo monolítico afectado por la “divisoria digital” de la misma forma que los hombres.

d) Deficiencias en la implementación de los principios de la CMSI

Para la construcción armónica de la sociedad de la información es imprescindible la plena participación de la sociedad civil en los procesos de concepción, implementación y seguimiento. La participación de los ciudadanos es clave, y su compromiso es importante. Los ciudadanos y comunidades no deben ser únicamente invitados tras haber determinado los objetivos, se han establecido los acuerdos y se han planificado las actividades.

e) Deficiencias en la información sobre la participación activa de la sociedad civil organizada y de las pequeñas empresas

La información aportada por la e-administración se está incrementando de manera notable. Sin embargo, se centra sobretodo en el conocimiento de la propia administración pública y procedimientos. El acceso a esta información facilita la transparencia y la participación de la sociedad civil. Sin embargo, la información disponible respecto al despliegue de la sociedad de la información es descriptiva de la planificación previa, con pocos documentos de “buenas prácticas” o de “lecciones aprendidas” respecto a proyectos ya desarrollados. Este tipo de información se debe incorporar, así como metodologías y herramientas utilizadas, para cumplir con el reto de llevar los diagnósticos y los discursos hacia la acción.

f) Deficiencias en la distribución de los beneficios económicos generados

Una distribución equilibrada de los recursos económicos disponibles entre los diferentes actores sería un incentivo para la participación en la sociedad de la información. La presentación de convocatorias, concursos y licitaciones definidos mayoritariamente como grandes proyectos son favorables para las grandes empresas del sector, pero desincentivan a las pequeñas entidades y empresas. Los trabajadores del sector TIC resultan afectados por esto, dado que la deslocalización de sus trabajos a otros países es una práctica común en las grandes empresas. Este proceso alcanza un 54% de los casos en el mantenimiento de sistemas de información y un 44% en los centros de atención al cliente. (Ricart y Agenese, 2006)

Las TIC como herramientas de empoderamiento de la ciudadanía

Disponer de recursos tales como ordenadores y conectividad y contar con capacidades y dominio de las herramientas necesarias no son condiciones suficientes para constituir o renovar el sistema democrático en la sociedad de la información. La transparencia legislativa, el debate público y que una parte importante de la ciudadanía esté motivada y pueda adoptar decisiones con suficiente conocimiento para el proceso de construcción de la sociedad de la información también son necesarios.

La sociedad de la información debe atender a las necesidades humanas y las personas deben participar activamente de esta construcción, no siendo sólo consumidoras o espectadoras. Uno de los retos es que la participación no quede limitada a la “colaboración” con las administraciones locales; las comunidades de base deben ser protagonistas en la discusión sobre las políticas y los marcos reguladores y legales de la sociedad de la información, que deben ser desarrollados e implantados respetando los derechos humanos y las libertades esenciales.

Hasta ahora la población ha recibido poca información sobre temas esenciales de la sociedad de la información, como la legislación. Esta legislación deriva, en general, de la establecida por la UE, limitándose su gestación a los círculos expertos y resulta desconocida por una gran mayoría de la población, que la ve con cierta desconfianza. El marco legal se da a conocer fundamentalmente a partir de las acciones de algunas asociaciones civiles cuando se generan problemas derivados de aplicar en el mundo virtual normativas que no tienen en cuenta su especificidad.

La administración pública considera prioritario la implantación del voto electrónico, el documento nacional de identidad (DNI) electrónico, la firma digital y el establecimiento de medidas de control. Pero aunque existen algunas propuestas orientadas a facilitar la participación ciudadana por vía electrónica las medidas para el empoderamiento de la ciudadanía son modestas.

Participación

El inventario de la CMSI11, mantenido por la UIT, tiene como propósito proveer información sobre las actividades emprendidas por los gobiernos y demás participantes interesados en implementar las decisiones de Ginebra (Declaración de Principios y Plan de Acción de CMSI), así como de hacer un balance del progreso alcanzado. Esta base de datos provee elementos para analizar la participación de los distintos actores en la implementación de los compromisos de la CMSI.

Los participantes en la CMSI son tipificados, de manera muy simplificada, en gobiernos, organizaciones internacionales, entidades de la sociedad civil, entidades comerciales y diversos. Si se desea una mayor aproximación, según la perspectiva de este informe, a la comprensión de la complejidad real del contexto español, algunos de estos grupos de participantes podrían subdividirse o reagruparse.

Por ejemplo, las actividades y decisiones del Gobierno español, tanto a nivel estatal como autonómico, están muy fragmentadas entre diversos ministerios con sus organismos asociados, instituciones y entes públicos varios. Los acuerdos a estos diversos niveles adoptan formas diversas como convenios, consorcios, fundaciones y asociaciones con empresas, y pueden estar muy influenciados por el clima político y económico en cada momento.

Algunas de estas entidades, según el criterio establecido por la CMSI, acaban siendo clasificadas en el apartado de organismos internacionales o sociedad civil. Aunque esto no es correcto, debería ser posible a la vez poder diferenciar las administraciones locales y distinguir aquellas que tienen un nivel de gobierno más próximo a las personas, y que juegan un papel crucial en la educación y movilización de la ciudadanía.

La sociedad civil no es tampoco monolítica. De acuerdo con el Comité Económico y Social Europeo (CESE) se pueden considerar las siguientes organizaciones como propias de la sociedad civil: agentes sociales, organizaciones comunitarias de base, asociaciones locales sin ánimo de lucro, organizaciones no gubernamentales y comunidades religiosas. Sin embargo estos criterios no coinciden con la clasificación del inventario de la CMSI, y sólo un 17% de las actividades consideradas por la CMSI como “sociedad civil” lo serían bajo el criterio del CESE. Cabe destacar la necesidad de poder observar, de manera diferenciada, las posibilidades de participación que puedan tener en el proceso de construcción de la sociedad de la información las pequeñas empresas y microempresas12, que según la clasificación del inventario de la CMSI quedarían incluidas en el apartado de “entidades comerciales”, independientemente de su tamaño. España tiene un porcentaje de empresas pequeñas mayor del que tienen en muchos países europeos, y es importante motivar su participación en la construcción de la sociedad de la información.

Análisis del inventario de la CMSI

Se ha efectuado un análisis de las actividades existentes en el inventario de la CMSI según las líneas de acción de la CMSI13 que se indican para cada una de las actividades. Para ello se ha efectuado una reorganización de su clasificación original en función del origen de los fondos económicos que sufragan dichas actividades y quienes los gestionan.14

El objetivo de dicho análisis es observar cómo las finalidades propias de cada grupo de organizaciones, según la clasificación anterior, incide en la orientación de sus actividades (según las líneas de acción de la CMSI) y cuál es su especificidad como protagonista de la construcción de la sociedad de la información. Se han considerado actividades desarrolladas en España y/o aquellas que incluyen socios españoles.

El análisis de los participantes en la CMSI y de los proyectos en el inventario (Gráfico 1) muestra una diversidad y complejidad que no puede ser ignorada. Para este análisis, se han diferenciado los actores incluidos en el inventario de la CMSI para considerar: entidades gubernamentales en general (GOB); entidades educativas gubernamentales (G-EDU); entidades gubernamentales de cooperación internacional (G-COOP); gobiernos de comunidades autónomas (concretamente Junta de Castilla y León y Junta de Extremadura) solas o en diversos tipos de colaboración con otras entidades diversas (CCAA); entidades internacionales (INT);15 entidades comerciales (COM); fundaciones constituidas por entidades comerciales (FUND-COM); resto de entidades clasificadas en la CMSI como sociedad civil (S-CIV). En total se analizaron 163 actividades. Puede verse una considerable diferencia entre el número de actividades gubernamentales presentadas en el inventario y las presentadas por el resto de actores. Los intereses de los diferentes actores pueden variar bastante según se observa en el segundo gráfico (varias actividades se incluyen en más de una línea de acción).

Gráfico 1

Gráfico 1 – Número de actividades por tipo de agentes Fuente: ITU. Inventario de la CMSI (2006)

Gráfico 2

Gráfico 2 – Actividades por líneas de acción. Fuente: Inventario de la CMSI (2006)

Actividades propuestas según líneas de acción

El gráfico 3 muestra el número de actividades presentadas por el estado, las presentadas por las comunidades autónomas (solas o con colaboraciones varias). Todas las actividades en que las comunidades autónomas tienen poder de decisión16 se han incluido en la sección “gobierno”.

Se observa cómo a nivel gubernamental hay poco interés en un conjunto de líneas de acción, y la C9 en particular, es prácticamente ignorada por todos los agentes de decisión. Esta línea de acción explicita que los medios de comunicación, en sus diversas formas, y con sus diversos regímenes de propiedad, tienen también un cometido indispensable como actores en el desarrollo de la sociedad de la información, y se reconoce su importante contribución a la libertad de expresión y la pluralidad de la información. Todos estos aspectos son muy importantes para el desarrollo democrático de la sociedad de la información.

Presupuestos asignados a las propuestas

El formulario para introducir las actividades en el inventario de la CMSI no facilita la incorporación, de forma sistemática, de información sobre los presupuestos de cada actividad. Seguramente, de poder incluir en la comparación los montos asignados a las distintas líneas de acción por parte de los distintos actores, las divergencias se amplificarían, dando una visión más aproximada del reparto económico y de poder de cada uno de estos grupos, o bien de su interés en participar en el proceso de la CMSI.

En aquellas actividades que se refieren a planes muy amplios resultaría muy clarificador que se especificara cómo se asigna el presupuesto: prioridades sociales, prioridades de infraestructuras, prioridades de la propia gestión de las administraciones u otras.

Diferenciación de intereses

Al analizar las actividades de las entidades no gubernamentales17 que se presentan en el gráfico 4, se observa que si bien el número de actividades incluidas en el inventario es bajo, éstas tienden a distribuirse entre las diversas líneas de acción. Se ha buscado información complementaria para poder establecer una clasificación más ajustada a nuestro propósito para la sociedad civil.

Gráfico 3

Gráfico 3 – Actividades de gobiernos (estatal y de las CCAA) por líneas de acción de la CMSI Fuente: ITU. Inventario de la CMSI (2006)

Gráfico 4

Gráfico 4 – Actividades de las entidades no gubernamentales por líneas de acción de la CMSI Fuente: ITU. Inventario de la CMSI (2006)

Este ejercicio exploratorio, realizado con un número reducido de propuestas nos da pistas sobre la necesidad de considerar los intereses de los implicados en el desarrollo de la sociedad de la información. Estos intereses no son coincidentes y muestran tendencias que hay que analizar si se quiere impulsar la participación activa de las personas, de la sociedad civil real y de las pequeñas empresas en la construcción de la sociedad de la información en España.

Conclusiones

Es importante destacar que hablar de la participación amplia y activa de la ciudadanía en la sociedad de la información equivale en realidad a hablar de la oportunidad de una participación democrática y directa en la construcción de la sociedad de la información. Esto implica una sociedad en la que la información y el acceso democrático a la misma es crucial para las personas, no sólo como receptoras finales de la información y los servicios, sino también como participantes para debatir o tomar decisiones en base a la información apropiada.

Las administraciones están desarrollando iniciativas supuestamente orientadas a la ciudadanía, modificando servicios y procedimientos administrativos utilizando las posibilidades de las TIC para la e-administración, pero parece que se está lejos de considerar a los ciudadanos como “actores”.

Una condición necesaria para que las personas se sientan más implicadas en esta construcción es la participación como sujetos y no sólo como objetos de las medidas de desarrollo. Esta participación va más allá de considerar que se participa por el simple hecho de que “se asista” a determinadas actividades o “se utilicen” determinados servicios o infraestructuras de telecomunicaciones. Estas pueden ser condiciones más o menos necesarias, incluso imprescindibles, pero no suficientes.

La participación activa requiere conocimientos y habilidades específicas y la alfabetización digital es sólo un primer paso. Se puede asimilar el concepto de alfabetización digital a la idea de saber leer y escribir, idea potente si además conduce a la comprensión de los “códigos” y las “claves” de la sociedad de la información, pero limitada si sólo se orienta de manera instrumental al conocimiento y uso de herramientas y aparatos. Es decir, la educación en TIC y la creación de capacidades y entrenamiento además de perseguir otros objetivos legítimos deben orientarse también al empoderamiento de la ciudadanía en un sentido amplio.

Los grupos que disponen de los recursos para participar en foros de opinión y decisión pueden llegar a tener una gran influencia en definir las acciones y políticas frente a la mayor parte de la ciudadanía que no dispone de una vía para expresarla, o simplemente no tiene la información necesaria para decidir.

Para ello hace falta desarrollar la participación ciudadana de manera firme y a través de legislación específica. Es necesario profundizar las vías democráticas necesarias en la sociedad de la información, desde una visión cercana a las personas pero avanzando también hacia una globalización más justa y equitativa considerando no sólo factores económicos, tecnológicos o administrativos, sino también los sociales, culturales, legales y cualesquiera otros que configuran el contexto para la vida de las personas.

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